Совместный проект ИПБ России и Издательского дома «Бюджет»

О деятельности государственных (муниципальных) учреждений из первых уст

Истек ли срок давности?

Михайлова Ольга Викторовна
Руководитель Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа — Югры

Федеральный закон № 252‑ФЗ внес изменения в Кодекс об административных правонарушениях в части увеличения срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (далее — правонарушения в финансово-бюджетной сфере), до двух лет. В связи с этим возникла коллизия двух специальных норм части 1 и части 3 статьи 4.5 КоАП РФ по вопросу применения срока давности привлечения к административной ответственности за указанные нарушения, влекущие применение административной ответственности в виде штрафа или дисквалификации.

Истек ли срок давности?

Федеральный закон № 252‑ФЗ внес изменения в Кодекс об административных правонарушениях в части увеличения срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (далее — правонарушения в финансово-бюджетной сфере), до двух лет. В связи с этим возникла коллизия двух специальных норм части 1 и части 3 статьи 4.5 КоАП РФ по вопросу применения срока давности привлечения к административной ответственности за указанные нарушения, влекущие применение административной ответственности в виде штрафа или дисквалификации.

С одной стороны, согласно части 1 статьи 4.5 КоАП срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, составляет два года. С другой стороны, согласно части 3 статьи 4.5 КоАП РФ за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Санкции статьи 15.14, части 1 и 2 статьи 15.15.2, статьи 15.15.3, части 1 статьи 15.15.4, части 1 статьи 15.15.5, статей 15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ предусматривают административное наказание за правонарушения в финансово-бюджетной сфере в виде административного штрафа или дисквалификации.

В данном случае судебная практика складывается неоднозначно. Поэтому вопрос применения органами государственного финансового контроля соответствующих норм статьи 4.5 КоАП РФ при привлечении к административной ответственности, обжаловании судебных решений об отмене постановлений по делам об административных правонарушениях и прекращении производства на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности является актуальным.

Устанавливая порядок исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности, КоАП РФ в частях 1–3 статьи 4.5 закреп­ляет, в частности, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения (общая процессуальная норма), а применительно к правонарушениям в финансово-бюджетной сфере — по истечении двух лет (специальная процессуальная норма, регламентированная частью 1 статьи 4.5).

В то же время часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ также устанавливает специальный по отношению к общему, установленному частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности в случае совершения административных правонарушений, санкция которых предусматривает дисквалификацию. При этом годичный срок давности устанавливается не в отношении назначения санкции в виде дисквалификации, а применительно к правонарушению, за которое может быть назначена дисквалификация. Назначение при этом другого наказания, предусмотренного санкцией альтернативно с дисквалификацией, не вызывает необходимость применения иного срока давности привлечения к административной ответственности за совершение данного правонарушения1.

Воле закона не соответствует

Изменения, связанные с увеличением срока давности, вступили в законную силу 4 августа 2013 года, то есть после вступления в силу части 3 статьи 4.5 КоАП РФ. Их принятие было обус­ловлено наличием ряда обстоятельств, которые не позволяли в течение одного года выявлять факт совершения правонарушения. Законодатель учел, в частности, последующий характер проверок, особенности производства по делам указанной категории дел об административных правонарушениях, их общественную опасность и сложность выявления.

Соответственно, значительные организационные, временные и иные затраты, сопряженные с необходимостью обеспечить соблюдение принципа неотвратимости административного наказания и полноценную защиту государственных интересов в финансово-бюджетной сфере, приводили к тому, что срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, было недостаточно для выявления и наказания правонарушителя. Обнаруженные и квалифицированные факты бюджетных нарушений практически не имели судебной перспективы взыскания административного штрафа в силу превышения срока давности привлечения к административной ответственности, что часто позволяло правонарушителям избегать ответственности, в том числе за нецелевое расходование бюджетных средств2.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, применение срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 3 статьи 4.5 КоАП РФ (один год), за правонарушения в финансово-бюджетной сфере, влекущие возможность применения административного наказания в виде дисквалификации, уже само по себе представляется необоснованным, поскольку не соответствует воле законодателя, выраженной в Федеральном законе № 252‑ФЗ (в части изменений в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ).

Последующий закон отменяет предыдущий

В соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы3.

Конституционный суд РФ в своем постановлении от 29 июня 2004 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной думы» уточнил свою позицию, отметив, что «в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posteriori derogat lex priori („последующий закон отменяет действие предыдущего“), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон, вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений».

Таким образом, в судебной практике в случае наличия общей и специальной норм для норм, принятых в разное время, действует правило lex specialis derogat lex generalis («специальный закон отменяет (вытесняет) общий закон»). В случае коллизии двух специальных норм применяется правило lex posteriori derogat lex priori.

С учетом изложенного и в связи с наличием коллизии двух специальных норм, регулирующих срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 15.14, частями 1 и 2 статьи 15.15.2, статьей 15.15.3, частью 1 статьи 15.15.4, частью 1 статьи 15.15.5, статьями 15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ, применению подлежат нормы части 1 статьи 4.5 КоАП РФ с учетом изменений, внесенных Федеральным законом № 252‑ФЗ в части увеличения срока давности, принятым позднее, чем КоАП РФ (в частности, часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ).

Суды общей юрисдикции4 и арбитражные суды5 при рассмотрении дел об административных правонарушениях (оспаривании, пересмотре постановлений, решений), связанных с нарушениями в финансово-бюджетной сфере, санкция которых предусматривает назначение административного наказания в виде административного штрафа или дисквалификации, при определении срока давности привлечения к административной ответственности руководствуются в основном частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ (два года). Вместе с тем есть отдельные примеры решений судов6 , занимающих по данному вопросу противоположную позицию. Вот одно из них.

Такие судебные решения об отмене постановлений по делам об административных правонарушениях в финансово-бюджетной сфере и о прекращении производства по делу на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ (при применении срока давности, установленного частью 3 статьи 4.5 КоАП РФ) основаны на неверном толковании правовых норм, противоречат действующему законодательству РФ. Не вступившие в законную силу такие решения подлежат отмене и возвращению на новое рассмотрение в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, вступившие — в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ в связи с существенным нарушением процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ.

P. S. Автор надеется, что настоящая статья поможет органам государственного финансового контроля при рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности уверенно и правильно преодолевать коллизию норм, руководствуясь частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, и принимать меры по обжалованию таких судебных решений, используя при подготовке своих жалоб в том числе приведенные выше доводы.

Решение по административному делу — первый пересмотр
Информация по делу № 12-774/2015

Судья Хабибулин А. С., дело № 12-13/2015

Р Е Ш Е Н И Е

по делу об административном правонарушении

г. Ханты-Мансийск 12-774 24 июня 2015 года

Судья суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры Штолинский А. С., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу заместителя руководителя Службы контроля ХМАО — Югры Братищевой М. В. на решение судьи Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 19 марта 2015 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в отношении должностного лица — директора Департамента муниципальной собственности и градостроительства администрации города Югорска Голина С. Д., <данные изъяты>

у с т а н о в и л:

постановлением заместителя руководителя Службы контроля ХМАО — Югры Братищевой М. В. от 23 декабря 2014 года Голин С. Д. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере десяти тысяч рублей за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Решением судьи Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 19 марта 2015 года указанное постановление административного органа отменено, производство по делу прекращено на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с указанным решением судьи, представитель административного органа Братищева М. В. обратилась с жалобой в суд Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, в которой просит его отменить. В обоснование своих доводов указывает, что судом неверно истолкованы и применены нормы материального права, касающиеся срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, оснований для отмены решения судьи не нахожу.

В соответствии со ст. 15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 15.14 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Согласно ч. 3 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения.

Из материалов дела следует, что 10 декабря 2014 года по результатам проведенной проверки выявлено, что Департамент муниципальной собственности и градостроительства администрации города Югорска в четвертом квартале 2013 года в нарушение требований п. 2.1 Соглашения о предоставлении субсидии из бюджета автономного округа бюджету муниципального образования для приобретения жилья от 19.07.2013 № 13 и условий, предусмотренных абз. 19 пп. «б» п. 3.3 раздела 3 программы «Содействие развитию жилищного строительства на 2011–2013 годы и на период 2015 года», заключал договоры купли-продажи недвижимости без применения норм Федерального закона от 21.07.2005 № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

9 декабря 2013 года администрацией города Югорска была направлена заявка № 5530 с приложением двух договоров купли-продажи квартир от 9 декабря 2013 года, заключенных с ООО «Регион Девелопмент» без применения норм Закона № 94‑ФЗ, на общую сумму 3 585 251,30 рубля директором Департамента муниципальной собственности и градостроительства администрации города Югорска Голиным С. Д. без применения норм Закона № 94‑ФЗ.

Судьей было правильно установлено, что указанное правонарушение не является длящимся.

Поскольку санкция ст. 15.15.23 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность, в том числе в виде дисквалификации, то срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год.

Срок давности привлечения к административной ответственности должностного лица Голина С. Д. по ст. 15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях начал исчисляться с момента заключения договоров купли-продажи квартир — с 9 декабря 2013 года и истек 9 декабря 2014 года.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности в соответствии с требованиями п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Постановление о привлечении Голина С. Д. к административной ответственности вынесено 23 декабря 2014 года, т. е. по истечении срока давности привлечения к административной ответственности.

Следовательно, вывод суда о пропуске срока давности привлечения Голина С. Д. к административной ответственности и о прекращении производства по делу по данному основанию обоснован.

Доводы жалобы в этой части основаны на неверном толковании правовых норм.

Кроме того, согласно материалам дела № 49/2014-ГД/1 производство по нему проводилось в форме административного расследования, о чем должностным лицом было вынесено определение (л. д. 66‑68).

В соответствии с ч. 2 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15.3 настоящего Кодекса, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

В то же время согласно ч. 3 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и 2 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях», при решении вопроса о подведомственности и подсудности судьям судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях необходимо исходить из положений, закрепленных в гл. 23 Кодекса РФ об административных правонарушениях, согласно которым к компетенции судей отнесены дела, перечисленные в ч. 1 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, учитывая при этом, что судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в том случае, когда по делу проводилось административное расследование.

Как следует из постановления № 49/2014-ГД/1 о назначении административного наказания, вынесенного по делу об административном правонарушении № 49/2014-ГД, данное дело было рассмотрено заместителем руководителя Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, т. е. с нарушением правил подсудности.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения судьи не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 30.6, п. 1 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса об административных правонарушениях, судья

р е ш и л:

решение судьи Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 19 марта 2015 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица — директора Департамента муниципальной собственности и градостроительства администрации города Югорска Голина С. Д. оставить без изменения, жалобу заместителя руководителя Службы контроля ХМАО — Югры Братищевой М. В. — без удовлетворения.

 

Судья суда Ханты-Мансийского — Югры А. С. Штолинский

1 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24.04.2007 № Ф08-1867/2007-796А по делу № А53-17444/2006-С4/10; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.10.2010 по делу № А53-26525/2009; постановление ФАС Уральского округа от 29.06.2006 № Ф09-5662/06-С1 по делу № А50-3379/06; постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2015 по делу № А27-15422/2014; постановление Кемеровского областного суда от 25.02.2015 по делу № 4а-138/2015; постановление Верховного суда Республики Мордовия от 28.01.2015 по делу № 4-а-20; постановление Ярославского областного суда от 18.12.2014 № 4А-372/2014; постановление Алтайского краевого суда от 29.01.2015 по делу № 4а-25/2015 и др.

2Феофилактов А. С. Проблемы применения законодательства при разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств бюджета // Административное право. 2009. № 3; Бондарь Е. О., Изутина С. В. О некоторых проблемах соотношения административной и бюджетно-правовой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Современное право. 2014. № 12; Крохина Ю. А. Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2006. № 3; пояснительная записка к проекту федерального закона № 583865-5 «О внесении изменений в статьи 4.5 и 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенному Думой Ставропольского края.

3 Определение Конституционного суда РФ от 3.12.1998 № 182-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Алейского городского суда Алтайского края о проверке конституционности абзаца 3 пункта 12 статьи 7 Закона РСФСР „О государственной налоговой службе РСФСР“»; определение Конституционного суда от 5.10.2000 № 199-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 40.1 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации „О занятости населения в Российской Федерации“».

4 Постановление Ванинского районного суда Хабаровского края от 02.12.2014 № 5-113 5-113/2014: решение Оконешниковского районного суда Омской области от 12.02.2015 № 12-7/2015 по делу № 12-7/2015; решение Оконешниковского районного суда Омской области от 12.02.2015 № 12-6/2015 по делу № 12-6/2015; решение Курганского областного суда от 22.05.2015 № 21-110/2015 по делу № 21-110/2015; решение Свердловского областного суда от 21.05.2015 № 72-518/2015 по делу № 72-518/2015; решение Свердловского областного суда от 21.05.2015 № 72-519/2015 по делу № 72-519/2015; решение Кировского районного суда г. Самары Самарской области от 22.05.2014 № 12-110/2014; решение Кировского районного суда г. Самары Самарской области от 22.05.2014 № 12-109/2014; решение Хабаровского краевого суда от 17.02.2015 по делу № 12-24/2015 и др.

5  Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.11.2014 по делу № А32-33899/2014; решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.02.2015 по делу № А76-23481/2014 и др.

6  В настоящее время указанное и другие ему подобные судебные решения обжалуются Службой контроля Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в порядке статей 30.9, 30.12 КоАП РФ.

Рекомендуем

Поделиться